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湖南省扶贫开发办公室2016年省级财政专项扶贫资金绩效评价报告

湖南省人民政府扶贫办网站 www.hnsfpb.gov.cn 时间:2017-06-29 00:00 【字体:

根据《预算法》有关“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价的规定和《湖南省财政厅关于开展2016年度省级财政资金绩效评价工作的通知》(湘财绩〔20176号)有关各省直单位对预算支出情况开展绩效评价并予以公开的文件精神对部门整体支出进行了绩效评价,现报告如下:

2016年省级预算财政专项扶贫资金52166万元按照现行预算体制,由我办负责管理的资金共计42546万元42546万元中,省级项目支出为1425万元,对市县专项转移支付扶贫发展资金41121万元,剔除行业管理费85万元后,为41036万元(见附件4-1-3)。现就41036万元财政扶贫发展项目资金进行自评。

一、自评情况

(一)专项资金政策情况

1.专项资金设立依据。党的十八大提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标。省委、省政府坚决贯彻中央战略部署,把贫困地区、贫困人口与全省同步建成全面小康社会作为重要政治任务和第一民生工程,明确到2019年51个贫困县全部摘帽;到2020年6924个贫困村全部退出,现行标准下贫困人口全部脱贫,贫困村基础设施、基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平,贫困县农民人均可支配收入突破10000元。为打好打赢脱贫攻坚战,实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标,根据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2010年)》《湖南省农村扶贫开发实施纲要(2011—2010年)》《财政专项扶贫资金管理办法》(财农〔2011〕412号)精神,省财政设立扶贫专项资金,用于改善扶贫对象基本生产生活条件,增强其自我发展能力,帮助提高收入水平,促进消除农村贫困。

2.专项资金年度绩效目标。根据我省“十三五”脱贫滚动计划,经2015年第39次省委常委会议和省政府第65次常务会议研究,省里确定2016年减贫目标为农村贫困人口110万人,并将减贫目标纳入全省重点民生实事项目。为确保减贫目标与资金需求紧密结合,充分发挥财政专项扶贫资金使用效益,我们将2016年财政专项扶贫资金绩效目标设定为:减少农村贫困人口110万,力争全省贫困地区人均可支配收入等经济指标增幅高于全省水平。

3.专项资金政策环境。2016年,我省还有445万人未脱贫,贫困发生率高出全国平均水平2.1个百分点;全省6924个贫困村村内生产生活条件尚未明显改善,产业培育难度较大。51个贫困县县级财力普遍薄弱,基础设施瓶颈制约依然明显,基本公共服务供给能力不足,产业结构比较单一、发展活力不强。财政专项扶贫资金设立的政策环境没有改变,同时没有出现使用范围相似或相近的资金,需要继续保留。

(二)资金拨付情况

1、资金拨付。2016年省级财政扶贫发展资金41036万元,已按程序和规定拨付到各市州、县市区。

2.资金投向。一是按照《湖南省人民政府办公厅关于推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见》(湘政办发〔2016〕53号)要求,切块85%的资金,按因素法安排到51个贫困县,由县级统筹整合使用,共计34861万元;二是切块11.2%的资金,参照统筹整合因素测算到非贫困县,项目审批权下放到县,共计4585万元;三是剩余3.8%的资金,主要用于市州培训和省级审批相关项目等,共计1590万元。

(三)资金安排使用情况

根据湘政办发〔2016〕53号要求,85%的财政扶贫发展资金切块安排到贫困县,由县级统筹整合使用,故相关资金使用结构与部门预算结构不同。全年省级财政扶贫发展资金中,投入基础设施建设项目11760.85万元,占比28.66%,主要用于农田水利、农村公路等1723个项目;投入产业发展项目24696.69万元,占比60.18%,主要用于种养业等1873个项目;投入公共服务项目2815.66万元,占比6.86%,主要用于医疗保障、教育资助等23个项目;投入实用技术培训1338.8万元,占比3.26%,主要用于雨露计划、致富带头人、扶贫培训等90个项目,共培训10739人次;投入其他类别项目424万元,占比1.03%,主要用于贫困农户危房改造、村集体经济发展等54个项目。

据统计,2016年41036万元省级财政扶贫发展资金,完成支出39149.26万元,支出进度95.40%。

(四)专项资金与项目管理情况

2016年1月1日颁布实施的《湖南省农村扶贫开发条例》,对“扶贫项目和资金管理”设立单独章节,要求资金使用要合法合规,任何单位和个人不得截留、挪用或者侵占扶贫资金,为扶贫资金使用管理提供法制保障。我们在此基础上,不断加强财政专项扶贫资金的管理。

1.全面推行信息公开和公告公示制度。健全财政专项扶贫资金信息公开制度,2016年安排的扶贫资金全部在湖南省政府门户网站、省财政厅网站公开公示。安排了省级财政扶贫发展资金的县市区都公开了资金安排、管理、使用等信息。认真执行了扶贫项目公示制度,使用了省级财政扶贫发展资金的扶贫项目都在村级公开栏公示了资金来源、投资规模、项目内容、扶持对象等信息,接受群众监督,确保资金在阳光下运行。

2.资金管理办法制定情况。为适应财政涉农资金统筹整合新形势,确保统筹整合资金省级能够“放得下”,县级能够“接得住”,出台了《湖南省人民政府办公厅关于推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见》湘政办发〔2016〕53号,积极推进统筹整合改革。截至2016年底,51个贫困县均制定了统筹整合资金管理办法(附封面)。目前,根据财政等部门制定的《中央财政专项扶贫资金管理办法》(财农〔2017〕8号),结合我省实际,我们对《湖南省财政专项资金管理办法》作出了修订完善,近期将出台。

3.项目库建设情况。《湖南省“十三五”脱贫攻坚规划》已省人民政府印发,各地的《十三五”脱贫攻坚规划》也已报我办备案。全省“十三五”期间规划各类扶贫项目7307个,总投资11277亿元,目前全省已建成省市县三级互联互通的脱贫攻坚项目库。

4.项目申报、确定等程序执行情况。2016年,96.2%的省级扶贫发展资金项目审批权下放到县,由县级自主安排使用,省里把工作重心放在加强资金项目监管上。根据中央精神制定了《湖南省脱贫攻坚督查巡查实施办法》,全年组织开展了综合督查2次,专项督查16次,有效推进了工作落实。建立督查巡查问题直报机制,组建以领导小组成员单位、扶贫系统退休干部、省人大代表、省政协委员和新闻媒体记者为成员的5支督查巡查小分队,不间断地开展明察暗访,并编发《脱贫攻坚督查巡查要情》报省领导和扶贫开发领导小组,实现了对所有使用财政专项扶贫资金县市区检查的全覆盖,形成了资金监督检查的常态机制。项目审批权下放的资金,安排到贫困县的,由相关县根据年度财政涉农资金统筹整合工作方案实施具体项目,实行资金使用、项目审批、政府采购、招投标、项目管理、监管责任“六到县”;安排到非贫困县的,由相关县扶贫办商财政局或扶贫开发领导小组根据脱贫攻坚需求及当年脱贫任务,从项目库中选取相应项目实施

(五)专项资金绩效情况

2016年,我们围绕财政专项扶贫资金年度绩效目标,大力实施精准扶贫、精准脱贫,积极推进贫困财政涉农资金统筹整合,进一步创新扶贫举措,下放审批权限,加快资金拨付进度,提高扶贫资金使用效益,全年实现125万贫困人口脱贫、1053个贫困村退出和武陵源区、洪江区2个省级贫困县率先脱贫摘帽;贫困地区农村居民人均可支配收入同比增长10.5%以上,高出全省平均水平两个百分点。贫困人口生产条件得到有效改善,生活水平不断提高。

1.健全精准机制,夯实脱贫攻坚基础。一是提升建档立卡质量。组织开展建档立卡“回头看”、数据清洗与修正,进行动态调整。二是推进“挂图作战”和档案管理。制定了“十三五”脱贫摘帽滚动计划,明确脱贫攻坚的任务书、路线图、时间表,实行挂图作业、按图销号,规范精准扶贫信息化管理。三是加强驻村帮扶和结对帮扶。省市县乡加强力量,推进“12+1”( “12”就是水、电、路、业、房、环境整治“六到农家”,和就医、就学、养老、低保、五保、村集体经济发展“六个落实”,“1”就是基层组织建设),带动贫困人口脱贫。四是抓好贫困退出。建立了贫困退出机制,明确了退出标准、退出程序、政策措施。去年12月组织700多人的验收考核组、300多人的第三方评估队伍,对预脱贫的贫困人口和贫困村进行了实地验收核查。

2.落实七大行动,抓牢抓实脱贫攻坚重点工作。充分发挥财政专项扶贫资金的杠杆作用,撬动金融资金、社会力量参与扶贫,启动实施了特色产业、劳务协作、易地搬迁、生态补偿、教育扶贫、兜底保障、医疗救助等脱贫攻坚“七大行动”。发展特色产业脱贫方面,实施重点产业项目86个,直接帮扶20万贫困人口发展生产。在60个县556个贫困村开展光伏扶贫试点,发展集体经济,增强服务功能。劳务协作脱贫方面,全省新增转移就业贫困人口11.57万,完成劳务协作脱贫试点,帮助湘西州18.96万贫困劳动力实现稳定就业,新增转移就业1.9万余人。易地扶贫搬迁方面,计划在“十三五”期间投入资金 480 亿元,完成80万贫困人口的搬迁任务,其中2016年搬迁16万人,768个易地扶贫搬迁安置项目已如期完成。加强教育脱贫方面,按照“三个不能少”(即一个对象不能少、一个项目不能少、一分钱不能少)的要求,精准资助了111万建档立卡贫困家庭在校生;加大 “雨露计划”工作力度,扶持贫困家庭“两后生”5.3万人接受职业技能教育。兜底保障脱贫方面,全面完成了社会保障兜底对象认定工作,将农村低保标准从原来的165元/月提高到220元/月,2017年实现“两线融合”,对符合条件的39.21万贫困人口实行兜底保障。医疗救助脱贫方面,去年开始,我省对参加新农合的贫困人口就医费用报销比例提高 10%,大病保险补偿起付线降低 50%,建档立卡贫困人口新农合参合率达到100%。生态补偿脱贫方面,在40个片区县、重点县安排1.1万名贫困人口就地转为护林员,带动5万人脱贫。

3.强化基础建设,加快补齐发展短板。水利方面,编制了“十三五”全省水利扶贫专项规划,完成了110万贫困人口的饮水安全巩固提升任务。电力方面,投资9.2亿元,完成1085个贫困村的农网改造。交通方面,制定了《湖南省“十三五”交通扶贫规划》,实现贫困地区交通建设固定资产投资183亿元,完成干线公路升级204公里、窄路加宽4020公里。人居环境改善方面,开展农村垃圾5年专项治理和重点镇生活污水3年专项治理,溆浦、会同、资兴、新化等贫困县新增4个国家宜居村庄、6个省级美丽乡镇。通信方面,开展“宽带乡村” “电信普遍服务”试点,覆盖6924个贫困村。推动全国知名电商企业在贫困县建立60个县级服务中心、1700多个村级服务站,贫困县农村电商交易额预计达500亿元以上。文化方面,全面启动贫困村公共文化设施建设三年行动计划,去年完成了400个贫困村综合文化服务中心示范点建设。乡村旅游方面,开展连片特困地区13条旅游精品线路规划建设,带动沿线531个旅游扶贫重点村脱贫。支持50个最美少数民族特色村寨开展民族文化旅游项目建设,1978个贫困村被列入全国乡村旅游扶贫重点村。

4.动员各方参与,凝聚强大攻坚合力。一是做好社会扶贫。引导社会组织、社区和社会工作专业人才等“三社”力量发挥专业优势,精准帮扶1.6万户贫困农户。开展了社会扶贫“三个万”工程,全省共有2672家民营企业参与“万企帮万村”工程,对接2044个贫困村,总投资约88亿元,实施项目2800多个,帮扶贫困人口25.5万人;深入推进万名学生“一家一”助学就业同心温暖工程,帮助贫困家庭子女升学就业;深入推进万名贫困眼疾患者光明工程,为1万名以上贫困眼疾患者免费实施白内障、胬肉手术。创新全国扶贫日活动形式,募集资金12亿元。二是推进扶贫协作。组织省辖7市帮扶湘西自治州7县、4个全国经济百强县与4个贫困县开展“携手奔小康”行动。三是激发内生动力。娄底市、湘潭市建立贫困对象退出激励机制,设立脱贫奖励基金,用于后续帮扶和产业发展。怀化市选优配强村党支部书记,把1172名致富能手培养成党员、把3519名党员培养成致富能手。麻阳县创建“联村联创、抱团攻坚”党建引领扶贫新模式。

5.深化改革创新,积极打造湖南特色和亮点。2013年11月3日,习近平总书记在视察我省花垣县时首次提出“精准扶贫”,强调要把发展生产、基本公共保障和教育三件实事抓实,探索可复制的经验。三年来,我省创造了一系列可复制的经验,得到了习近平总书记等中央领导的充分肯定,中央办公厅《工作情况交流》对此作了介绍。去年4月,中央主流媒体齐聚湖南,深度报道我省脱贫攻坚经验。一是趟出了四跟四走产业扶贫新路子。针对产业扶贫中存在的“大水漫灌”、“扶富不扶贫、扶农不扶贫”等现象,探索出了“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、能人穷人跟着产业项目走、产业项目跟着市场走”的“四跟四走”产业扶贫新路子。2014—2016年共实施重点产业扶贫项目229个,投入财政资金17.5亿元,整合其它资金56.2亿元,参与企业、合作社达690家,帮扶162万贫困人口增收。习近平总书记去年在参加湖南代表团审议时指出:“湖南探索的产业扶贫‘四跟四走’路子,要落实好”。去年9月,全国产业扶贫工作现场会在我省召开。二是打造了无抵押、无担保、基准利率小额信贷新模式。针对贫困农户“融资难、融资贵”问题,直接瞄准贫困对象推出以“一授、二免、三优惠、一防控”为核心的扶贫小额信贷新模式,解决了困扰贫困户的抵押、担保和费用难题。去年全国10多个省份到我省学习考察。三是探索了贫困农户住房安全有保障的新举措。针对大多贫困农户因拿不出自筹资金建不了房的现状,我省转变观念,调整政策,提高标准,把工作重心锁定在贫困农户危房改造上。特困农户每户最高可获专项补助4万元,扶贫部门每户跟进补助1万元,三年帮助13万贫困农户圆了安居梦。四是摸索了有效阻断贫困代际传递的新路径。大力开展以“一家一”为主的助学就业行动,确保“资助一人,就业一人,致富一家”。针对贫困地区人才缺乏的深层根源,切实加大贫困地区教育帮扶力度,在全省精准识别出111万教育扶贫对象,因人施策,精准实施助学就业行动。五是积累了劳务协作脱贫的新经验。去年4—8月,我省和广东开展了劳务协作脱贫试点,探索形成了“114” 劳务协作脱贫工作模式(即“一套机制+一项平台+四个关键环节”)。汪洋副总理在我省总结报告上批示“湖南试点工作做得扎实细致,尤其是省内的对接同步进行效果更好。湖南的经验要介绍推广”。六是走出了以开发式扶贫方式解决救济式扶贫问题的新路子。对丧失劳动能力的扶贫对象,我省在落实并强化低保、五保等国家保障制度的同时,推动资产收益扶贫,探索运用开发式扶贫方式解决救济式扶贫问题的途径。比如,江永县投资3000万元连片开发2500亩以夏橙为主的特色水果产业,项目建成后将惠及当地建档立卡的1034名残疾人及4979名贫困户,“江永模式”得到了国家残联和国务院扶贫办的充分肯定。

二、现场评价情况

按照省财政厅《关于做好2016年度省级财政资金绩效自评工作的通知》(湘财绩〔2017〕6号)的要求,2017年省级审批和县级审批的扶贫专项资金41036万元的使用情况,我办要求各县市区进行绩效自评同时,会同湘西州扶贫办对所辖8个县市进行了现场评价。现场评价资金13968万元,占总资金量的34.04%,并对专项资金实施的项目进行了全覆盖现场检查,走访受益贫困农户1421户

县市

项目投入(万元)

项目效益

合计

财政专项扶贫资金

其它资金

农民自筹

受益贫困
人口数
(人)

贫困人口人均受益情况(元)

小计

其中:
省级财政扶贫发展资金

吉首市

3009

3009

1470

 

 

20531

1500

古丈县

1994.95

1488.95

1489

 

506.00

14843

2000

泸溪县

1751

1751

1751

 

 

91330

1500

凤凰县

1746

1746

1746

 

 

14373

1300

花垣县

1691

1691

1691

 

 

12297

2000

保靖县

3519

1709

1709

1810.00

 

17597

2000

永顺县

8675.16

2096

2096

6579.16

 

80332

1300

龙山县

13277.91

2016

2016

5231.30

6030.61

87338

1200

合计

35664.02

15506.95

13968

13620.46

6536.61

338641

1432.75

    三、存在的问题

    (一)扶贫投入有待进一步加大。经初步测算,贫困人口脱贫平均需投入2万元/人左右;贫困村退出平均需投入1000万元/村左右。我省贫困人口总数排全国第,目前仍有5871个贫困村未退出。扶贫资金的投入虽然有了大幅度增长,但仍与脱贫攻坚的任务不相匹配。

(二)项目申报资料比较简单,审批程序不够严格。有的项目以请款报告替代申报资料有的项目报账时集申报、审批、报账于一体,一次性完成。

(三)扶贫项目库建设、维护和科学性论证有待加强。部分县市项目库数据不够完整、动态管理不及时。部分县市区资金使用比较分散,项目安排存在“小、散、乱”的现象,合力不够部分资金使用效益不够理想。

(四)资金拨付进度较慢。有的市财政局未及时将相关管理区的财政扶贫发展资金拨付下去,导致资金滞留账上,截至本次绩效评价时,个别地方还未使用该笔资金。

(五)项目资金拨付办法有待改进。目前实行的报账制在过来财政扶贫资金管理中发挥过积极的作用,但随着投入的不断增大,其制度性缺陷也逐渐显露,大部分项目只能在完成后才结算,这与贫困户要发展产业本身就缺资金、缺技术的现状相悖。同时,报账制根据发票报销,但贫困户自主开发时,人工费用只能通过税务部门代开发票,交纳一定比例的税费,造成这部分扶贫资金又回流到了财政。

    四、建议

(一)增加省级预算财政专项扶贫资金投入力度。当前,我省脱贫攻坚形势依然严峻任务十分艰巨。截至2016年底,我省还有331万建档立卡贫困人口,贫困发生率为5.91%。贫困地区基础设施、基本公共服务主要指标与全省平均水平仍有一定差距。现有贫困人口致贫因素复杂,自我发展能力依旧不强,自我“造血”功能仍然较差,精准帮扶和精准脱贫难度很大。2017年省级预算财政专项扶贫资金数与2016年预算数基本持平,并无增长;省级新增财政扶贫资金(债券资金)增幅虽然大,但是每年安排数额不具有预见性,且使用限制较多,不利于各地统筹整合用于脱贫攻坚。

(二)健全项目库,改革报账制。提前部署完成项目的论证、筛选工作,缩短项目的立项、申报时间,确保项目质量。需前期启动资金的项目,可考虑预拨资金。改革报账制,实行国库集中支付的方式,对项目按资金规模进行分类,建立和完善对项目事前、事中、事后跟踪管理制度,建立可行的进度考核办法,确保资金的安全、效益。

(三)健全完善扶贫资金项目公示公开制度。将扶贫资金项目公示公开情况作为市县党委政府脱贫攻坚考核的指标之一,实行阳光运行。结合“互联网+监督”平台的建设,依托现代信息技术,加强部门信息共享,变“坐等式”为“主动式”出击,倒逼职能部门规范工作程序,压缩自由裁量权,最大限度实现公平正义、提高资金使用效益。

(四)进一步深入推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金改革。及时修订完善各项制度,建立完善与统筹整合改革相适应的综合绩效考评办法,建立统一的考核平台,改专项考评为综合考评,改部门单独考评为部门参与的联动考评。指导全省11个示范县修订完善资金统筹整合使用实施方案,充分发挥示范作用,探索可复制可推广的操作范本;明确涉农资金统筹整合统计工作相关要求,建立季度工作通报制度,确保贫困县能“接得住”、“用得好”。进一步落实县级主体责任。压实各级党委、政府和各部门的责任,形成全党、全社会打脱贫攻坚战的合力。 


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